Il Presidente dell’Antitrust fa il punto sulle criticità concorrenziali dei diversi settori dell’economia

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L’intervento si è svolto nel quadro delle audizioni informali svolte presso la Camera dei Deputati per l’esame della relazione sulle liberalizzazioni delle attività economiche e semplificazione degli adempimenti amministrativi 

 Si è svolta il 4 giugno 2013, presso la Commissione Attività produttive della Camera, un’audizione del Presidente della Autorità garante della concorrenza e del mercato nell’ambito dell’attività informativa propedeutica all’approvazione, da parte del Parlamento, della Relazione concernente la liberalizzazione delle attività produttive e la riduzione degli oneri amministrativi, presentata dal Governo uscente il 25 marzo scorso 1. Recenti disposizioni di legge impongono la liberalizzazione delle attività imprenditoriali in attuazione del principio di libertà economica sancito dall’articolo 41 della Costituzione, prevedendo l’eliminazione, sulla base di criteri di ragionevolezza e proporzionalità rispetto alle finalità pubbliche perseguite, di tutti i limiti  e divieti e di tutte le procedure autorizzatorie, ove non strettamente necessari alla tutela dei diritti costituzionali e degli obblighi comunitari ed internazionali.  In particolare,  si prevede che il Governo adotti regolamenti di delegificazione volti ad individuare le attività liberalizzate ed a semplificare  gli adempimenti procedurali rimanenti e le relative forme di controllo amministrativo. I regolamenti potranno essere adottati dall’esecutivo successivamente all’approvazione da parte del Parlamento di una Relazione che ne specifichi “periodi ed ambiti di intervento”. A seguito dell’approvazione di tale relazione, pertanto, in base ai contenuti del decreto legge n. 1/2012 e del decreto legge n. 5/2012 2, che prevede che con i medesimi regolamenti siano individuate sia le attività economiche completamente libere, sia quelle sottoposte a diversi gradi autorizzativi (autorizzazione, segnalazione certificata di inizio attività, con o senza asseverazione di un professionista, ovvero  semplice comunicazione) le cui procedure dovranno essere comunque semplificate,  il Governo dovrà adottare provvedimenti sostitutivi della vigente legislazione finalizzati a liberalizzare la maggior parte delle attività economiche ed a semplificare  le procedure amministrative e di controllo relative alle restanti attività. Quanto ai contenuti, la Relazione presentata afferma che il processo di semplificazione e liberalizzazione dovrà essere basato sugli  interventi sperimentali di semplificazione amministrativa, disciplinati dagli articoli 12 e 14 del decreto legge n. 5/2012, che prevedono il riordino e la semplificazione delle procedure autorizzatorie e di controllo concernenti le imprese. Nella consapevolezza del fatto che buona parte degli ostacoli amministrativi deriva dalla vigente normativa a livello locale, le norme prevedono che il riordino sia preceduto da una fase di sperimentazione volontaria cui partecipino Regioni, Comuni, Camere di commercio ed associazioni di soggetti economici. Tale fase, che consente anche l’istituzione di “zone a burocrazia zero”, è attualmente in corso in alcune regioni, con lo sviluppo di progetti di riforma del SUAP (Sportello unico attività produttive), messa a punto di modulistica standardizzata, percorsi formativi per i soggetti interessati al procedimento SUAP. In merito ai periodi  ed agli ambiti di intervento degli atti regolamentari, la Relazione afferma che il Ministero per lo   sviluppo economico ha già proceduto alla ricognizione dei procedimenti di propria competenza mentre gli Uffici del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione hanno operato una mappatura dei procedimenti delle amministrazioni statali e dei relativi regimi, utile per valutare la proporzionalità dello strumento autorizzatorio richiesto rispetto all’attività economica. Tali strumenti costituiscono la base per la successiva individuazione dei settori economici da assoggettare a regolamentazione e per l’individuazione delle disposizioni normative da sottoporre ad abrogazione. Nel corso di tale fase propedeutica di ricognizione sono inoltre emerse alcune linee guida per l’adozione dei successivi regolamenti, quali  l’opportunità di regolamentare singolarmente le diverse tipologie di attività economiche anche attraverso l’adozione di una modulistica standardizzata e la predisposizione di una “guida pratica”che riassuma con certezza la normativa di accesso a ciascuna attività.

Come detto, il Presidente Pitruzzella ha illustrato le criticità concorrenziali, più volte intercettate dalla stessa Autorità nell’esercizio dei suoi poteri di segnalazione, nonché i principali interventi di repressione delle condotte illecite ai sensi della normativa antitrust effettuati dall’organo di vigilanza nell’ultimo anno. E’ stata sottolineata innanzitutto la necessità di meccanismi che permettano a cittadini ed imprese di conoscere preventivamente ed in modo certo i tempi dell’azione amministrativa, disincentivando e sanzionando i ritardi delle pubbliche amministrazioni, anche con l’introduzione di indennizzi automatici decisi dal giudice. Nell’ambito di una profonda revisione dei livelli di governo al fine di individuare ambiti ottimali per l’esercizio delle diverse funzioni, va definita anche una muova disciplina dei poteri sostitutivi in caso di inerzia del soggetto responsabile dell’attività.  Specifiche valutazioni sono state effettuate con riferimento a ciascun settore.

Reti di distribuzione di carburante. L’ammodernamento e razionalizzazione della rete, già oggetto di diversi provvedimenti 3, va ulteriormente rafforzato, favorendo la diffusione di impianti self service (che comportano costi di distribuzione più bassi rispetto a quelli dei punti vendita presidiati da personale) anche all’interno dei centri abitati , secondo le indicazioni della stessa Commissione Europea, ed eliminando ulteriori vincoli previsti da alcune leggi regionali. Occorre inoltre ridurre il numero complessivo degli impianti, chiudendo quelli inefficienti oppure in contrasto con le normative urbanistiche e di sicurezza.

Servizi pubblici locali. Una parte significativa del mercato continua ad essere ancora gestita in base ad affidamenti diretti e sottratta perciò ad una vera concorrenza. Si tratta di riscrivere la normativa, superando le obiezioni sollevate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 199 del 2012 in merito al d.l. n. 138 del 2011, a partire dai settori in cui possono essere maggiori gli effetti positivi di liberalizzazione (come trasporti pubblici e rifiuti).

Servizi di trasporto di persone e merci. E’ ribadita l’importanza dell’istituzione dell’Autorità dei trasporti, il cui ritardo ha avuto conseguenze negative in particolare per il  comparto ferroviario, dove al medesimo soggetto fa capo la rete e la gestione del servizio. Un ruolo importante spetta anche agli enti locali nella scelta tra le diverse opzioni di gestione del servizio (svolgimento del servizio in regime di libera iniziativa economica; affidamento in esclusiva con gara; affidamento ad una società mista) sempre nel rispetto degli indirizzi della nuova Autorità.

Telecomunicazioni. In questo settore sono stati registrati grandi progressi dal punto di vista della concorrenza. Va affrontato con priorità il tema della possibile separazione della rete di accesso di Telecom Italia garantendo però un accesso alla rete a parità di condizioni a tutti gli operatori, ivi inclusi i nuovi soggetti intenzionati ad entrare nel mercato. L’intervento dell’AGCom nella definizione di regole ispirate al principio della concorrenza si coniuga con quello successivo dell’Antitrust, volto a verificare l’eventuale illiceità dei comportamenti delle aziende. Da ricordare al riguardo le recenti decisioni assunte dall’Agcm nel sanzionare l’abuso di posizione dominante da parte di Telecom .

Servizi finanziari. E’ in corso un dibattito sulle forme più idonee di controllo e regolamentazione del settore al fine di porre rimedio alle principali anomalie che caratterizzano questi mercati.

Assicurazioni. Il settore è caratterizzato da una fortissima crescita dei prezzi, per contrastare la quale sono necessarie misure legislative volte ad incentivare maggiori livelli di efficienza delle imprese e a contrastare le frodi (che incidono sensibilmente sul livello dei prezzi), modificando il meccanismo del rimborso diretto e diffondendo l’installazione delle scatole nere. Va inoltre favorito il cambiamento di compagnia anche attraverso una maggiore trasparenza delle tariffe. L’Agcm effettua un monitoraggio dei rapporti tra le aziende al fine di realizzare condizioni competitive: vedi ad esempio il caso Unipol del gruppo Premafin-Fondiaria Sai .

Professioni. Negli ultimi anni sono stati approvati importanti provvedimenti (abolizione dell’obbligatorietà delle tariffe professionali e del divieto di pubblicità da parte dei professionisti; libero accesso alle professioni non regolamentate; ampliamento della pianta organica e della dimensione geografica dei distretti dei notai etc); peraltro ci sono ancora forti resistenze da parte dei professionisti e dei loro Ordini che si manifestano in particolare nella reintroduzione surrettizia delle tariffe di riferimento, negli ostacoli alla redistribuzione geografica delle sedi dei notai e all’accesso alle professioni.

Settori farmaceutico e sanitario. L’Autorità si sofferma in particolare sulla scarsa diffusione dei farmaci generici, con conseguenze pesanti anche sulla spesa del SSN: l’Autorità auspica l’abrogazione della norma 4 che subordina l’inserimento dei medicinali equivalenti nel Prontuario farmaceutico nazionale alla data di scadenza del brevetto o del certificato di protezione complementare della specialità di riferimento. Da segnalare in questo settore l’avvio dell’istruttoria sull’intesa tra Roche e Novartis.



1 Cfr. Camera dei Deputati, DOC. XXVII, n. 1, presentato alla Presidenza il 25 marzo 2013. La relazione è prevista dall’articolo 1, comma 3, del decreto legge n. 1/2012, convertito in legge dalla legge n. 27 del 2012 (c.d. Cresci Italia ).

2 Cfr. art. 12 del decreto legge n. 5/2012 recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo”, convertito nella legge n. 35/2012 .

3 Vedi il decreto legislativo n. 98 del 2011 (art. 28, comma 5) ed il decreto legge n. 1 del 2012.

4 Cfr. l’art. 11. Comma 1, ultimo periodo, del d.l. n. 95 del 2012.