Decreto legislativo n. 58 del 2011, recante completamento del mercato interno dei servizi postali

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Attuazione della direttiva 2008/6/CE, che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita' europea

Sintesi del provvedimento

Il decreto ridefinisce l’ambito del “servizio universale”, escludendovi la pubblicità diretta per corrispondenza, a decorrere dal 1° giugno 2012, ma continuando a comprendervi:
a) la posta fino a 2 kg;
b) i pacchi fino a 20 kg:
c) le raccomandate e le assicurate;
d) la c.d. “posta massiva” (comunicazioni bancarie, bollette e bollettini di pagamento, ecc.)
Il decreto abolisce la riserva a favore di “Poste italiane”, riservando peraltro al fornitore del servizio universale le notificazioni giudiziarie e quelle relative alla violazioni del Codice della strada.
Le caratteristiche del servizio universale sono:
a) la durata continuativa per tutto l’anno;
b) il collegamento con tutti i punti del territorio nazionale, individuati, secondo criteri di ragionevolezza, dall’ Autorità di regolazione, di cui in seguito;
c) l’accessibilità del prezzo, orientato al costo, con riferimento ad un’efficiente gestione aziendale;
d) la fornitura al domicilio per almeno 5 giorni a settimana. E’ fatta salva la possibilità di fornitura a giorni alterni, autorizzata dall’Autorità di regolamentazione, in presenza di particolari situazioni infrastrutturali o geografiche in ambiti territoriali con densità non inferiore a 200 abitanti/km e comunque fino a un massimo di un ottavo della popolazione nazionale.
L’onere per la fornitura del servizio universale è finanziato dal bilancio dello Stato e da un apposito Fondo di compensazione, cui contribuiscono le imprese autorizzate all’esercizio dei servizi postali. Gli oneri per la fornitura del servizio universale sono esposti in apposita contabilità separata.
Qualora il fornitore del servizio universale applichi prezzi speciali per determinate categorie di utenti (ad esempio: all’ingrosso o utenti che esercitano attività commerciali), simili prezzi devono essere disponibili per gli utenti singoli e piccole e medie imprese, a condizioni simili.
Il decreto affida direttamente a “Poste italiane” il servizio universale per 15 anni, con verifica quinquennale, operata dall’Autorità di regolamentazione sulla base di criteri da essa predisposti, di miglioramenti di efficienza, a pena di revoca dell’affidamento.
Il decreto prevede, fra l’altro, che il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di servizi postali possa essere subordinato a specifici obblighi del servizio universale con riguardo anche alla qualità, alla disponibilità e all’esecuzione di tali servizi ovvero a obblighi di contribuzione al Fondo di compensazione.

Il decreto istituisce una Agenzia di regolamentazione, che svolge le funzioni di Autorità. In particolare, essa:
a) regola i mercati, compresa la definizione degli standard di qualità del servizio universale;
b) adotta i provvedimenti in materia di accesso alla rete postale e relativi servizi;
c) predispone le condizioni generali di servizio;
d) vigila sull’assolvimento degli obblighi a carico del fornitore del servizio universale e su quelli derivanti da licenze e autorizzazioni, con particolare riferimento alle condizioni generali della fornitura dei servizi;
e) svolge analisi e monitoraggio dei mercati postali, con particolare riferimento ai prezzi dei servizi, anche mediante l'istituzione di un apposito osservatorio.
f) determina le tariffe massime delle prestazioni rientranti nel servizio universale;
g) esercita potere sanzionatorio in caso di inosservanza dei propri provvedimenti.
L’Agenzia è composta di tre membri, nominati con Decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro per lo sviluppo economico, previo parere parlamentare. I membri durano in carica tre anni e possono essere confermati per una sola volta. La dotazione di personale è posta a carico del Ministero dello sviluppo economico. Per almeno 12 mesi dopo la cessazione della carica non possono intrattenere alcun rapporto professionale con le imprese del settore. Entro il 31 marzo di ciascun anno, presentano una relazione al Parlamento.

Il fornitore del servizio universale è tenuto ad adottare procedure trasparenti, semplici e poco onerose per la gestione dei reclami degli utenti, in particolare in caso di smarrimento, furto, danneggiamento o mancato rispetto delle norme di qualità del servizio. Deve altresì essere fissato il termine per la trattazione dei reclami e per la comunicazione dell’esito.
Nei casi in cui il fornitore del servizio sia chiamato a rispondere dei disservizi, è previsto un sistema di rimborso o di compensazione.
Qualora il reclamo non abbia avuto esito soddisfacente, l’interessato può rivolgersi, individualmente o tramite le associazioni nazionali dei consumatori e degli utenti, all’ Autorità di regolamentazione.
Il decreto prevede espressamente anche la facoltà di avvalersi della mediazione di cui al decreto legislativo n. 28 del 2010, di riforma del processo civile.


Osservazioni sullo schema di decreto legislativo illustrate da Assoutenti alle commissioni parlamentari di Camera e Senato

La prima e più rilevante osservazione critica allo schema di decreto legislativo è relativa alla scelta di affidare direttamente, per giunta con il medesimo atto legislativo, anziché con un più appropriato atto amministrativo, il servizio universale all’attuale gestore, “Poste italiane”, di proprietà dello Stato, e per un periodo che può arrivare fino a 15 anni.
Il legislatore delegato ha rinunciato a ricorrere a procedure di evidenza pubblica per questo mercato, così come ha rinunciato all’opzione, pure consentita dalla direttiva comunitaria in recepimento, di individuare più di un fornitore del servizio universale. In tal modo, si rende impossibile una verifica di mercato dell’efficienza di “Poste italiane” (fornitore scelto dal Governo, che ne è proprietario) e si priva il servizio di un benchmark non meramente teorico: il calcolo di efficienza svolto nella “Relazione tecnica”, infatti, non può dire se “Poste” sia il soggetto più efficiente che operi sul mercato. Inoltre, come già osservato per altri contesti dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la gara consentirebbe anche di richiedere offerte al ribasso del contributo statale per gli obblighi del servizio universale.
Si osserva altresì che il requisito previsto dal nuovo art. 3, comma 11, lett. f) del d. lgs. n. 261 del 1999, recato dal citato schema di decreto, rafforza la posizione di “Poste italiane” nella scelta del fornitore del servizio universale, consistendo tale requisito in “eventuali pregressi rapporti con la pubblica amministrazione nel settore specifico, con esito positivo”.
Sempre in tema di servizio universale, si osserva ancora quanto segue:
a) appare suscettibile di interpretazione e applicazione più sfavorevole agli utenti la sostituzione della dizione, attualmente vigente, di prezzi accessibili “a tutti gli utenti” con la dizione “all’utenza”, che potrebbe essere intesa in senso complessivo e generale. Qualora si ritenesse che le due espressioni fossero equivalenti, non vi sarebbe motivo per modificare quella in vigore;
b) non si comprende perché si adotti la data del 1° giugno 2012 per escludere dal servizio universale la pubblicità diretta per corrispondenza, tanto più che, come precisa la “Relazione illustrativa” allo schema di decreto, tale nuova disposizione consentirà di ridurre gli oneri di bilancio per un servizio in effetti non essenziale al cittadino;
c) appare criticabile la nuova dizione di cui al nuovo art. 3, comma 5, lett. c), recato dallo schema di decreto, là dove, dai criteri di specificazione dell’espressione “tutti i punti del territorio nazionale”, si espunge l’inciso, oggi vigente e di sicura rilevanza, “in considerazione della funzione di coesione sociale e territoriale del servizio e della relativa rete postale”, che ricompare al comma 11, lett. a), come inciso meramente ornamentale e non prescrittivo (“garanzia della continuità della fornitura del servizio universale, in considerazione del ruolo da questo svolto nella coesione economica e sociale”);
d) non è specificato a quali condizioni e in base a quali presupposti si possa stabilire che il servizio venga espletato anche per più di cinque giorni a settimana. In proposito, si manifesta comunque perplessità in ordine alla misura di riduzione della frequenza di recapito da 6 a 5 giorni, prevista dal contratto di programma 2009-2011, che la “Relazione tecnica” dà come misura strutturale proiettata sugli anni successivi alla scadenza del contratto citato;
e) desta preoccupazione l’assenza di qualunque corredo informativo relativo al disposto del nuovo art. 3, comma 7, recato dallo schema di decreto, che prevede che possa stabilirsi una fornitura a giorni alterni (deroga certamente prevista dalla direttiva in recepimento) “in presenza di particolari situazioni di natura infrastrutturale o geografica in ambiti territoriali con una densità inferiore a 200 abitanti/kmq e comunque fino ad un massimo di un ottavo della popolazione nazionale”. Fatto presente che un ottavo della popolazione nazionale è pari a circa 7 milioni di persone, non si conosce né quali siano i predetti ambiti, né quante persone essi coinvolgano, né dove essi siano dislocati, così da impedire ogni valutazione dell’impatto della disposizione, che non figura neppure nell’allegato recante l’”Analisi di impatto della regolamentazione”;
f) appare opportuno, al comma 10 del nuovo art. 3, prevedere l’obbligo di aggiornare l’informativa agli utenti, anche con cadenza inferiore a quella ordinariamente prevista, prima di ogni variazione dell’offerta;
g) si mantiene in via esclusiva al fornitore del servizio universale i servizi relativi agli atti giudiziari, ricorrendo alla clausola “per esigenze di ordine pubblico”, nonostante l’ AICAI (l’associazione dei corrieri aerei internazionali) abbia fatto presente che attualmente le notificazioni sono eseguite da altri operatori postali, ai quali “Poste italiane” appalta il servizio, La predetta esclusiva non sembra inoltre conforme alle disposizione comunitaria e di delega, che prevede che “non siano concessi né mantenuti in vigore diritti esclusivi o speciali”;
h) appare opportuno che la definizione del contenuto della protezione dei dati (nuova formulazione dell’art. 1, comma 2, lett u) del d. lgs. n. 161 del 1999) non si limiti a ripetere la formulazione della direttiva (“la protezione dei dati può comprendere la protezione dei dati personali, la riservatezza delle informazioni trasmesse o conservate, nonché la tutela della vita privata”), ma preveda che tali aspetti siano tutti compresi nella definizione.

Un secondo gruppo di osservazioni riguarda l’istituzione dell’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale, configurata come Agenzia governativa.
La scelta di non attribuire ad un’Autorità indipendente le funzioni di vigilanza e di regolazione del settore indebolisce, infatti, le garanzie di corretto ed efficiente funzionamento di un mercato competitivo, per giunta in fase di avvio, nel quale, oltretutto, è presente in misura dominante una società pubblica. Anche se per comprensibili esigenze di contenimento della spesa, la previsione che il personale dell’Agenzia possa essere costituito fino all’80% da personale trasferito dalla Direzione generale per la regolamentazione del settore postale, rischia di trasferire all’Autorità di regolazione i tropismi dell’Amministrazione di provenienza. NOTA: nel testo definitivo del decreto, i membri dell’Agenzia sono nominati dal Governo.
In proposito, appare non richiamato appropriatamente, nella relazione sull’ “Analisi di impatto della regolazione”, a sostegno della tesi favorevole all’Agenzia, il parere del Consiglio di Stato n. 3999/2008, nel quale il “principio di specialità” nell’esercizio dei poteri delle Autorità indipendenti riguarda la concorrenza di più competenze sanzionatorie astrattamente esercitabili da più Autorità; quel parere afferma che la medesima fattispecie non può essere sanzionata più volte e che, pertanto, occorre stabilire, per individuare quale Autorità sia competente, quale siano i soggetti e le attività in esame, attribuite specificamente dalla legge a una delle Autorità virtualmente competenti (nel caso concreto, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e la CONSOB, individuata, nel parere del Consiglio di Stato, come l’Autorità competente a irrogare sanzioni in materia di servizi finanziari).
Si osserva, inoltre:
– il nuovo testo dell’art. 13 del d. lgs. n. 261 del 1999, recato dallo schema di decreto delegato, limita fortemente la necessaria autonomia dell’Agenzia, sottoponendo la determinazione delle tariffe massime delle prestazioni rientranti nel servizio universale alle linee-guida fissate dal CIPE (per cui il Governo sarebbe proprietario del fornitore del servizio universale e soggetto che determina le tariffe);
– il predetto nuovo art. 13 prevede che le tariffe siano determinate “tenuto conto dei costi del servizio e del recupero di efficienza”, rinunciando alla introduzione di meccanismi di price cap, legati a miglioramenti della qualità dei servizi, previa consultazione delle Associazioni riconosciute di tutela dei consumatori e degli utenti, come in altre realtà pubbliche è lodevolmente accaduto (ad esempio, il “Patto per il trasporto pubblico in Lombardia” dell’11 novembre 2008);
– sarebbe opportuno che il comma 5 del nuovo art. 2 fosse formulato come nella “Relazione illustrativa”, prevedendo, cioè, esplicitamente che le sanzioni sono applicate innanzitutto nei casi di violazione delle norme di legge e di regolamento, nonché dei provvedimenti dell’Agenzia, ecc.;
– le norme transitorie prevedono un procedimento per l’operatività dell’Agenzia che, ove pure fossero rispettati tutti i termini massimi ivi recati, farebbe entrare in funzione l’Agenzia 11 mesi dopo l’entrata in vigore del decreto delegato, rimanendo direttamente il Ministero dello sviluppo economico il regolatore e controllore della delicata fase di prima applicazione delle nuove disposizioni.

Un terzo gruppo di osservazioni riguarda la nuova formulazione dell’art. 14, dedicato ai reclami e alle procedure non giurisdizionali di risoluzione delle controversie:
– pare innanzitutto opportuno collegare organicamente gli istituti alla loro sede propria, cioè la “Carta dei servizi” che ciascun gestore deve adottare, secondo le numerose disposizioni vigenti in materia (ultima, la legge n. 69 del 2009);
– tale presupposto comporta che le relative procedure siano adottate previa consultazione delle Associazioni riconosciute di tutela dei consumatori e degli utenti, anche considerando che il testo del decreto non indica in dettaglio quali siano gli strumenti per presentare i reclami (numero verde, strumenti telematici, ecc.), né stabilisce quale sia il termine massimo per la risposta al reclamo (termine che in genere è posto in 30 giorni), né definisce forme e quantità dei rimborsi e delle compensazioni;
– poco chiara appare la formulazione del comma 4 del nuovo testo dell’art. 14. La disposizione, infatti, parrebbe estendere alle controversie con i fornitori dei servizi postali il decreto legislativo n. 28 del 2010, che si riferisce a fattispecie assolutamente non riconducibili a queste, operando una inopinata novella ad un testo di recentissima entrata in vigore, novella il cui impatto non risulta essere stato valutato. In ogni caso, la formulazione della disposizione di cui allo schema di decreto non si conforma a quanto previsto dal citato decreto legislativo n. 28, il quale non contempla alcuna alternatività fra rimedio giurisdizionale e mediazione, ma qualifica quest’ultima come mera condizione di procedibilità del ricorso giurisdizionale, in omaggio ai principi costituzionali relativi alla difesa in giudizio dei diritti e degli interessi. Oltretutto, già l’art. 141 del “Codice del consumo” e l’art. 30 della legge n. 69 del 2009 disciplinano la materia, e si è ancora in attesa dei rispettivi decreti attuativi.

Alcuni aspetti cruciali della regolamentazione del nuovo mercato non sono suscettibili di essere valutati fin d’ora, sulla base delle disposizioni dello schema di decreto. Ad esempio, è attribuita all’Agenzia l’adozione dei provvedimenti regolatori in materia di accesso alla rete postale e relativi servizi, elemento decisivo per il corretto funzionamento del mercato. Anche alla luce di tale attribuzione, si rafforza la preoccupazione per la coincidenza, nella fase di avvio, del soggetto regolatore con il Ministero.

In conclusione di queste note, non appare ingeneroso osservare che lo schema di decreto legislativo in esame prefigura la più timida delle aperture al mercato dei servizi postali compatibile con la direttiva europea, come confermano le parole attribuite al Ministro dello sviluppo economico in una intervista al “Sole-24 Ore” (28 dicembre 2010): “credo che, aprendo con equilibrio alla concorrenza, sia stato giusto avere un occhio di riguardo per Poste italiane”.