Relazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato per il 2012

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Sintesi degli interventi più rilevanti in materia di tutela della concorrenza e di pratiche commerciali scorrette 

 

  1. Considerazioni generali

La relazione conferma ancora una volta l’importanza, anche e soprattutto in un periodo di gravissima crisi economica, di continuare nelle azioni di contrasto a livello europeo nei confronti dei cartelli e delle condotte abusive e che la tutela della concorrenza deve andare di pari passo con forme sempre maggiori di tutela dei consumatori “I consumatori, al pari delle imprese, sono protagonisti essenziali del mercato: non solo la loro capacità di selezionare le diverse proposte e di esercitare scelte di acquisto pienamente libere e consapevoli sono elementi cruciali per la dinamica concorrenziale; ma dalla domanda dipendono largamente la crescita, l’occupazione e la competitività. La ripresa economica è dunque possibile, ma passa necessariamente anche attraverso la ricostituzione della fiducia dei consumatori nella correttezza delle imprese”.

Per quanto riguarda l’Antitrust italiana, va registrata l’attribuzione di nuove competenze (in materia di società strumentali, di relazioni commerciali lungo la filiera agro-alimentare , di rating di legalità , di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie ) che rafforzano sicuramente il ruolo dell’Autorità ai fini di un corretto funzionamento del mercato.

  1. Liberalizzazioni e tutela della concorrenza

Nel corso del 2012, in applicazione della normativa a tutela della concorrenza, l’Autorità ha valutato 459 operazioni di concentrazione, 4 intese, 10 possibili abusi di posizione dominante. Nel corso dello stesso anno  e nei primi mesi del 2013, l’Autorità ha comminato sanzioni, per illeciti anticoncorrenziali, per un ammontare pari a oltre 170 milioni di euro, adottando 31 provvedimenti.

L’Antitrust segnala come l’azione condotta in tema di tutela della concorrenza si inquadri in un contesto nel quale, nonostante il tema delle liberalizzazioni e dell’apertura dei mercati abbia assunto una posizione di centralità nell’agenda governativa, in molti settori dell’economia italiana si registra un livello di concorrenza non ancora soddisfacente e, parallelamente, i prezzi pagati dai consumatori tendono irrimediabilmente a salire. In altri mercati, dove le liberalizzazioni hanno raggiunto livelli importanti, con l’ingresso di nuovi operatori, si registrano, invece, preoccupanti segnali di crisi, che rischiano di mettere in discussione i risultati fin qui conseguiti. In particolare:

ASSICURAZIONI. L’Autorità ha concluso nel 2013 un’indagine conoscitiva che ha ampiamente documentato la tendenza alla crescita dei prezzi. In particolare, nel mercato delle assicurazioni riguardanti la responsabilità civile per circolazione di autoveicoli, si osserva come il premio medio in Italia sia più del doppio di quello pagato in Francia e in Portogallo, superi quello tedesco dell’80% e quello olandese di quasi il 70%. La crescita dei prezzi per l’assicurazione dei mezzi di trasporto in Italia nel periodo 2006-2010 è stata quasi il doppio di quella della zona Euro e quasi il triplo di quella registrata in Francia. In alcuni casi, soprattutto per l’assicurazione dei motocicli, si sono registrati aumenti dei premi che hanno raggiunto anche il 35-40% per anno. L’Italia si caratterizza per essere il Paese con la frequenza ed il costo medio dei sinistri tra i più elevati tra i principali Paesi europei, mentre le frodi accertate ai danni delle compagnie sono quattro volte inferiori a quelle registrate dalle compagnie del Regno Unito e pari alla metà di quelle riscontrate in Francia. In tale contesto appaiono insufficienti le misure attuate dalle compagnie per migliorare l’efficienza e ridurre i costi, che vengono traslati sul consumatore. Il mercato si caratterizza per il basso tasso di migrazione degli assicurati da una compagnia all’altra, circostanza che riduce il livello di concorrenzialità. L’Autorità ritiene, pertanto, indispensabile una riforma normativa dell’intero settore che ne rafforzi l’efficienza e la concorrenza. 

In questo settore, sempre nell’ottica del rafforzamento della concorrenza, l’ Autorità ha autorizzato la concentrazione Unipol-Fonsai con l’imposizione di rigorose misure  riguardanti sia la rescissione dei legami finanziari, azionari e personali tra l’entità post merger e Mediobanca, con la sua controllata Generali, sia la riduzione delle quote di mercato risultanti dalla concentrazione al di sotto della soglia del 30%, non solo a livello nazionale, ma anche con riferimento alle singole province.

ENERGIA E GAS. Secondo l’Autorità, nel settore della produzione di energia elettrica, dove le liberalizzazioni si sono pienamente sviluppate, si stanno verificando cambiamenti profondi che possono compromettere i risultati conseguiti. In presenza di una stagnazione della domanda e di un crescente ingresso sul mercato di impianti alimentati da fonti rinnovabili, il mercato non riesce più a riconoscere agli impianti termoelettrici la copertura dei costi fissi. Si prospetta, pertanto, il rischio che gli operatori termoelettrici si trovino nella necessità di dover mettere in conservazione gran parte della propria capacità produttiva, con la probabile conseguenza che il mercato torni a concentrarsi, con probabili effetti in termini di aumento dei prezzi per i consumatori. Tali dinamiche si intrecciano con la crescente necessità di margini di riserva per controbilanciare l’intermittenza della produzione da fonti rinnovabili. In un simile contesto, secondo l’Autorità, va approfondita l’utilità dei servizi di flessibilità, garantita la remunerazione di tali servizi e valutata la possibilità che l’Italia possa diventare un esportatore di servizi di flessibilità.

In profonda trasformazione anche il mercato del gas naturale, nel quale si assiste ad un calo dei prezzi prodotto sia da dinamiche globali che dall’effetto delle liberalizzazioni, tra le quali il completamento del processo di separazione proprietaria della rete di trasporto nazionale ed internazionale di ENI, al quale l’Autorità ha dato il suo contributo con l’accettazione, nel settembre 2012, di alcuni impegni assunti da ENI con riferimento alle aste di capacità secondaria sul gasdotto Transitgas. Con riguardo alle fasi più a valle della filiera del gas naturale, il tema di maggior interesse per l’Autorità riguarda l’imminente stagione di gare per la distribuzione nei 177 Ambiti. In particolare nel settore della distribuzione del gas  l’Autorità ha svolto  alcuni procedimenti, sanzionando un abuso di posizione dominante (Comune di Prato – Estra Reti Gas), ed occupandosi di intese restrittive tra distributori (Comune di Casalmaggiore – Gara per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas).

TELECOMUNICAZIONI. In tale settore, secondo l’Antitrust, permane irrisolta la vicenda  del controllo della rete in rame e in fibra. Infatti, dopo i processi di liberalizzazione nel settore delle comunicazioni elettroniche, l’incumbent Telecom ha mantenuto la proprietà e il controllo delle infrastrutture di rete. Nonostante gli obblighi regolatori imposti all’incumbent per garantire l’accesso alla rete, in posizione paritaria, agli operatori alternativi, ad avviso dell’Autorità, non si è impedito che l’incumbent abusasse della sua posizione impedendo lo sviluppo di un mercato concorrenziale, in particolare nei settori della telefonia in rete fissa e del collegamento a Internet a banda larga. Pertanto, con il parere favorevole dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, l’Autorità ha condannato Telecom per abuso di posizione dominante, irrogando una sanzione di 104 milioni di euro.

L’Autorità accoglie, pertanto, con interesse la decisione di Telecom di scorporare la rete dalla società, in modo tale da garantire a tutti gli operatori del settore piena eguaglianza nei processi attraverso cui le domande di accesso alla rete di Telecom e degli operatori alternativi verranno trattate. L’Autorità lamenta, inoltre, la lentezza del processo di sviluppo della diffusione della banda larga ed auspica una necessaria regolamentazione di Internet, per la tutela dei diritti di autore degli editori che producono contenuti e ne sopportano i relativi costi, ed i cui prodotti vengono utilizzati gratuitamente dagli Over the top. Tale auspicio non implica necessariamente un costo per i navigatori ma una regolamentazione dei rapporti tra attori economici coinvolti nella produzione e nella diffusione dei contenuti.

TRASPORTI. In questo settore l’Autorità, nonostante sia consapevole della necessità delle imprese di reagire alle fasi congiunturali negative attraverso la costituzione di cartelli, tuttavia ha operato con fermezza a tutela della concorrenza e degli utenti. Emblematico risulta, in questa prospettiva, il procedimento, chiuso recentemente, riguardante un cartello, operante nel 2011, tra compagnie di navigazione che curavano i trasporti marittimi con la Sardegna . Tale intesa ha infatti prodotto rilevanti incrementi dei prezzi, che si sono tradotti sia in un pregiudizio alla collettività dei consumatori sia, per quanto riguarda la Sardegna, in una riduzione del flusso turistico e in un aumento del costo di trasporto delle merci. Alle società è stata comminata una sanzione pecuniaria complessiva di circa 8 milioni di euro (Moby, SNAV, Grandi Navi Veloci e Marinvest).

L’Autorità è anche intervenuta nell’ambito del trasporto ferroviario passeggeri accertando che il gruppo FS, incumbent storico del settore, ha messo in atto, avvalendosi delle società RFI e Trenitalia, una complessa e unitaria strategia finalizzata a ostacolare e, di fatto, impedire l’ingresso della società Arenaways sul mercato .

L’Autorità lamenta, inoltre, con riferimento al settore dei trasporti, come l’Autorità di regolazione dei trasporti, istituita alla fine del 2011,  non sia ancora operativa.

POSTE. In questo settore l’Antitrust è intervenuta con una decisione relativa ad un abuso di posizione dominante, disapplicando la normativa nazionale  grazie alla quale la società Poste Italiane ha fornito in regime di esenzione IVA i servizi che, pur rientrando nel servizio universale, vengono negoziati individualmente. In virtù di questo regime particolarmente vantaggioso, la società ha potuto formulare offerte idonee a escludere i concorrenti dai mercati interessati (Selecta –Poste Italiane).

Il settore postale, secondo l’Antitrust, nonostante abbia fatto registrare importanti risultati sotto il profilo dell’apertura alla concorrenza, presenta ancora spazi di intervento al fine di favorire l’ingresso di nuovi operatori realmente competitivi rispetto all’incumbent e di ampliare il novero dei servizi da rendere contendibili, con aumento della quantità e della qualità dei servizi fruibili dai consumatori. A tal fine, l’Autorità ha segnalato al Parlamento e al Governo la necessità di procedere alla ridefinizione dell’ambito del servizio universale, limitandolo esclusivamente a quei servizi essenziali che l’utente non sarebbe altrimenti in grado di acquistare a titolo individuale.

SETTORE FARMACEUTICO. L’Autorità ritiene  che tale settore costituisca un terreno tipico di tensione tra tutela della proprietà intellettuale e concorrenza. La tutela è indispensabile per promuovere l’innovazione, ma un utilizzo abusivo e strumentale dei meccanismi di tutela può impedire la concorrenza.  In tale ambito l’Autorità ha chiuso, nel 2012, un procedimento per abuso di posizione dominante nei confronti di Pfizer Italia, ritenendo che l’impresa farmaceutica utilizzasse strumentalmente la regolazione sui diritti di proprietà intellettuale per ritardare l’ingresso nel mercato dei farmaci generici, con incremento dei costi sopportati dal servizio sanitario nazionale. Il Tar Lazio ha annullato il provvedimento e ora pende l’appello al Consiglio di Stato.

SERVIZI PROFESSIONALI. Il settore ha subito un processo importante di liberalizzazione, soprattutto a partire dalla metà del 2011. La completa abolizione delle tariffe ne è stato un passaggio fondamentale. In questo campo, secondo l’Autorità, occorre perfezionare l’apertura e garantire la sua effettività.

L’Autorità, conduce in tale settore un’attività di costante monitoraggio del rispetto delle nuove norme, aprendo procedimenti contro quei Consigli degli Ordini che hanno adottato comportamenti che sembrano reintrodurre barriere artificiali nei mercati professionali.

In questo contesto, si segnalano i casi, recentemente decisi, riguardanti quattro distinte intese restrittive della concorrenza, poste in essere dai Consigli Notarili di Lucca, Milano, Bari e Verona , tese sostanzialmente a mantenere, attraverso il principio dell’adeguatezza del compenso alla prestazione professionale, il regime di fissazione delle tariffe.

L’Autorità si è, inoltre, occupata di numerosi altri mercati, reprimendo illeciti concorrenziali, segnalando l’opportunità di mutamenti legislativi e promuovendo la concorrenza, dal settore bancario all’agroalimentare, dalla distribuzione commerciale (Esselunga-Coop Estense) alle barriere stradali (Car Segnaletica Stradale Srl, Ilva Pali Dalmine Spa, Ilva Pali Dalmine Industries Srl, Industria Meccanica Varicchio Spa – I.Me.Va Spa, Marcegaglia Spa, Metalmeccanica Fracasso Spa, San Marco Spa – Industria Costruzioni Meccaniche, Tubosider Spa).

  1. Pratiche commerciali scorrette

Il numero dei procedimenti conclusi nel 2012 è inferiore a quello dell’anno precedente (118 invece di 140) ed anche le sanzioni sono complessivamente inferiori (9,6 milioni a fronte dei 15,7 milioni del 2011); la relazione sottolinea la scelta dell’Autorità di concentrarsi su casi di maggiore gravità in termini sia di impatto sui consumatori che di corretto funzionamento del mercato. Il 26% delle sanzioni riguarda i settori alimentare, farmaceutico e trasporti; il 24% credito e assicurazioni;  il 22% le telecomunicazioni, il 16% industria ed energia; 12% i servizi.

ENERGIA. L’Autorità ha posto particolare attenzione al fenomeno delle attivazione di forniture di luce e gas non richieste, attraverso il canale delle vendite porta a porta oppure il teleselling, oggetto anche di una nuova disciplina dell’Aeeg: vedi il caso di E. ON energia.

INDUSTRIA, COMMERCIO ELETTRONICO E CONTRAFFAZIONE. Il settore del commercio elettronico necessita di interventi rigorosi per garantire i consumatori sia nella fase precontrattuale che in quella del corretto adempimento delle prestazioni e del rIspetto dei diritti di garanzia e recesso: molti gli interventi dell’Autorità (clicca qui). Da citare in particolare il provvedimento sulla vendita illegale di farmaci via internet. Notevole attenzione è stata posta ai casi di contraffazione e tutela del marchio, oggetto di recenti sanzioni, preceduti talora da provvedimenti d’urgenza per oscurare i siti.

TELECOMUNICAZIONI.  Particolare attenzione alle problematiche relative agli ostacoli al recesso e all’acquisizione di nuovi clienti con condotte ingannevoli. Numerose le pronunce dell’Antitrust che però hanno dato origine a  conflitti di competenza con l’AGCom (clicca qui e qua ).  

SERVIZI FINANZIARI. La relazione sottolinea due tipologie di pratiche di rilevante gravità, anche in considerazione della debolezza dei consumatori in gravi difficoltà finanziarie. Giudicata scorretta l’attività di consulenza per salvaguardare il cliente dalle richieste dei creditori (e del Fisco) cui però non corrispondeva alcuna assistenza reale (cfr. il caso Agenzia debiti ) e l’attività di recupero crediti, spesso non esigibili, effettuata tramite citazioni presso sedi di Giudici di Pace sistematicamente diverse dal foro dove ha residenza il consumatore (leggi qui). Sono poi proseguiti i provvedimenti nei confronti degli istituti bancari (clicca qui e qua ). Da ricordare infine l’intervento congiunto con la Banca d’Italia su informazioni ingannevoli o incomplete contenute nei siti internet.

ALIMENTAZIONE. L’Autorità ha proseguito l’azione di tutela dei consumatori in merito alle informazioni ingannevoli sulle qualità dei prodotti, con particolare riferimento alle pubblicità che sottolineano presunti benefici per la salute (come nel caso della Danaos ).  Particolare attenzione alla tematica degli integratori alimentari , talvolta oggetto anche di vendite piramidali scorrette

GARANZIA LEGALE.  In questo campo va ricordata in particolare l’azione nei confronti di Apple che ha indotto il colosso americano, al termine di una lunga battaglia legale, ad adeguarsi alla normativa italiana.

TRASPORTI. L’Agcm ha continuato l’azione del eliminare definitivamente la prassi di molte compagnie aeree che prevede l’addebito di spese ulteriori in caso di pagamento con carta di credito . Interventi anche nei settori del trasporto marittimo e di quello ferroviario .

FORMAZIONE E OFFERTE DI LAVORO. E’ proseguita l’azione nei confronti di operatori che pubblicizzano in modo ingannevole corsi  di formazione, spesso legati a promesse di lavoro (clicca qui e qua ). 

ALTRI SERVIZI. Forti sanzioni per la vendita porta a porta scorretta da parte di case editrici (Utet e Federico Motta). Interventi correttivi anche nel campo dell’ e-couponing per garantire la trasparenza delle offerte e la restituzione delle somme versate in caso di servizi non usufruiti.  

 
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Si ricorda che il testo integrale della Relazione è pubblicato sul sito dell’Agcm