Indagine conoscitiva della Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati sulle Autorità di garanzia (febbraio 2012)

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Sintesi del documento conclusivo

 

Premessa
Al termine di una lunga serie di audizioni, la I commissione della Camera ha approvato un documento    che offre spunti di riflessione ed indicazioni per un generale riordino del sistema italiano delle Autorità indipendenti, che trae origine da numerosi interventi legislativi che si sono susseguiti nel tempo: in assenza di un disegno unitario, esse hanno poteri, organizzazione, prerogative assai diversi una dall’altra. In particolare, nel corso degli ultimi anni si è registrato un aumento del numero delle Autorithies (alcune delle quali trovano fondamento in precise disposizioni comunitarie) e un ampliamento delle competenze ad esse attribuite: vedi, da ultimo il decreto legge Salva Italia . Si pone in generale anche un problema di incrementare le forme di collaborazione tra le diverse Autorità, anche al fine di evitare sovrapposizioni e duplicazioni (vedi in particolare le competenze concorrenti dell’Antitrust con quelle della Banca d’Italia e dell’Autorità garante delle comunicazioni).
Le Autorità sono organi amministrativi: il legislatore sceglie di affidare ad esse, caratterizzate da indipendenza dal potere esecutivo, compiti di varia natura che potrebbero essere affidati anche alla pubblica amministrazione ordinaria. Alcune di esse hanno importanti compiti di regolamentazione, cioè approvano norme generali (regolamenti o atti amministrativi generali) per i soggetti che svolgono una specifica attività. Altre hanno in prevalenza il compito di vigilare sul rispetto delle regole  e di  irrogare sanzioni. In via generale, è previsto anche il potere di formulare proposte nel settore di loro competenza.
L’assenza di una responsabilità politica in senso stretto delle Autorità risulta compensata da una serie di garanzie previste dall’ordinamento (trasparenza dei processi decisionali, contraddittorio con i soggetti coinvolti, controllo dell’autorità giudiziaria sulle decisioni assunte etc).
 
Parlamento e poteri di regolazione affidati alle Autorità
Come già osservato, alcune Autorithies possono dettare norme generali e astratte per regolare il settore ad esse affidato: questo si spiega con la necessità di avvalersi di organismi specializzati per normative molto tecniche e complesse. La Commissione mette però in evidenza l’assenza in alcuni casi di leggi che fissino i principi generali cui tali regolamenti devono attenersi, e ciò comporta un’alterazione del sistema generale delle fonti. Il documento auspica pertanto il recupero da parte del Parlamento delle scelte di carattere strategico, a tutela degli interessi generali, ed un miglioramento delle garanzie procedurali cui l’organismo tecnico deve adeguarsi nel definire le modalità concrete di attuazione di tali scelte (ad esempio revisione periodica delle delibere, analisi di impatto della regolamentazione, verifica dell'impatto della regolamentazione)
In questo quadro, le Camere dovrebbero dedicare maggiore attenzione a tutta la documentazione (relazioni, pareri, segnalazioni) che le Autorità trasmettono alle Camere, indicando anche i possibili interventi correttivi da realizzare con legge.
Procedure di nomina e composizione
La Commissione sottolinea la necessità di garantire in modo più compiuto l’indipendenza dei componenti, sottraendoli così a influenze o condizionamenti. Essenziale è individuare un procedimento di nomina, valido per tutte le Autorità, che garantisca il ruolo essenziale di vigilanza e controllo del Parlamento, e permetta di effettuare scelte trasparenti all’interno di rose di soggetti in possesso dei requisiti e delle capacità tecniche necessari allo svolgimento dei compiti assegnati, da realizzarsi anche attraverso audizioni dei candidati. Occorre inoltre prevedere un rigido regime di incompatibilità sia al momento della nomina sia nel periodo successivo alla scadenza del mandato. Il documento ipotizza anche l’istituto della revoca, da applicare nei soli casi di evidente conflitto di interessi.
Organizzazione e finanziamento
Il documento sottolinea l’opportunità di una legge generale che stabilisca regole valide per tutte le Autorità con riferimento ai criteri di finanziamento, organizzazione, reclutamento e trattamento economico del personale: anche in questi campi le disomogeneità esistenti costituiscono un ostacolo al corretto funzionamento degli organismi di vigilanza.
Per quanto riguarda in particolare l’’autonomia finanziaria e contabile delle autorità, il documento suggerisce una ridefinizione delle risorse a disposizione (finanziamento a carico delle Stato, contribuzione da parte degli operatori economici per i servizi da loro usufruiti, entrate per le sanzioni comminate), con l’eventuale istituzione di un fondo unico perequativo tra tutte le autorità amministrative indipendenti.
Autorità e cittadini
Nei confronti di tutti gli atti delle autorità indipendenti il cittadino può presentare ricorso al giudice al fine di proteggere i propri diritti. Nel corso dell’indagine conoscitiva sono emerse posizioni critiche sulla tendenza ad affidare al solo giudice amministrativo la risoluzione di tutte le controversie, in particolare nei casi in cui vi sia l’esigenza di tutelare i risparmiatori o i consumatori nelle loro posizioni di diritto soggettivo perfetto.